공영개발의 개념적 특징과 문제점

주태금융, ‘84. 6

국토개발연구원 이정식(수석연구위원) 김용웅(주임연구원)

Ⅰ. 서론

서울의 목동 신시가지 개발사업의 착수 이래 공영개발에 대한 사회적 관심이 높아지고 있다. 그러나 아직까지 이를 뒷받침할만한 제도적 장치가 미흡할 뿐 아니라 개념에 대한 충분한 이해조차 부족한 실정이다. 따라서 본고에서는 앞으로 도시개발의 주요 전략으로 확대가 예상되는 공영개발의 의의와 특징을 검토한 후 부분적인 도입이 시도되고 있는 공영개발의 파급효과와 문제점을 살펴보고자 한다.

Ⅱ. 개념적 특징

1. 공영개발의 의의

토지의 개인 소유권이 인정된 사회에서는 토지 및 주택 등 부동산의 개발과 공급은 대부분 민간부문에 의존하게 되며, 국가는 단지 토지이용 규제나 세제를 통하여 부동산 개발과 공급을 간접적으로 통제, 조정하게 된다. 그러나 토지의 소유권이 극도로 세분되어 있고, 시장조작에 의한 투기가 발생하여 계획적이고 효율적인 토지지용과 개발, 그리고 공급이 원활하게 이루어지지 못함에 따라 국가 및 공공분야의 역할은 점차 증대되고 있다.

공영개발이란 소유권 세분화에 따른 비계획적인 난개발을 방지하고 시장조작에 의한 투기와 부동산 가격 앙등을 방지하기 위하여 국가 및 공공기관에서 지접 토지를 확보, 개발하는 방법을 의미한다. 그러므로 공영개발은 민간개발(private development)과 대립되는 개념으로 사용되는 공공개발(public development)이라고 불리 우기도 한다.

2. 공영개발의 기본요건

공영개발방식이 계획적이고 효율적인 토지이용과 부동산 가격의 안정 및 공급의 원활 등 기본적인 목적을 달성하기 위해서는 다음과 같은 몇 가지 요건을 갖추지 않으면 안 된다. 특히 공영개발은 자본주의사회의 기본이 되는 사유재산권과 시장경제구조에 대한 제약을 불가피하게 하므로 공권력 행사의 정당성을 확보하기 위해서도 공적 목적을 달성할 수 있는 요건의 구비가 필요하다.

가. 실체적 요건

공영개발의 목적달성에 관련된 기능적 역할의 성격을 지닌 실체적 요건은 개발이익의 사회적 환수와 계획적 대단위 개발의 두 가지로 대별될 수 있다.

1) 개발이익의 사회적 환수 : 지가를 안정시키기 위해서는 토지투기를 억제하여야 하며, 투기의 억제는 곧 개발이익의 사유화를 방지하는데 있다. 그러므로 공영개발사업은 개발이익의 사회적 환수가 이루어지지 않으면 안 된다. 개발이익이라 일정기간 동안 토지가치의 증가분 중에서 토지소유자의 투자에 의한 증가를 제외한 모든 가치증가를 의미한다. 지금까지 토지가격의 상승은 토지소유자의 투자나 토지 자체의 생산적 증대 보다는 주변지역에 대한 공공부문 및 제 3자의 투자에 의하여 이루어지는 경우가 많아 토지 소유자에게는 이같은 개발이익으로 인한 토지 가치 증대 분의 상당부분이 부당이득이 되는 셈이다. 이와 같은 부당이득의 발생은 사회적 정의와 형평의 실현을 저해하며, 개발이득의 기대심리를 유발하는 원인이 되기도 한다.

국토개발연구원(1980), 개발이익의 사회적 환수에 관한 연구, p.11.

공영개발에서 개발이익을 환수하는 방법으로는 토지소유권을 공유화하고 수요자에게는 임대만을 허용하는 방법과 개발된 부동산을 시가로 분양하여 개발이익증가분을 일시에 공공기관에서 회수하는 방법 등이 있다. 그러나 시가분양의 방법은 단기적으로는 토지 및 주택 등 부동산 가격의 앙등을 가져올 우려가 있고, 일시적으로 회수된 개발이익이 사회적 형평의 실현에 직접적으로 사용될 수 있는 보장이 없다는 단점이 있다. 이에 따라 공영개발에 의하여 부동산을 공급하는 경우, 소득수준에 따라 차등을 두어 중산층 및 고소득층에게는 시장가로 분양 또는 임대하되 저소득층에게는 할인된 가격으로 공급함으로서 횡적 보조(cross subsidies)가 이루어지도록 하는 방법이 있다.

2)계획적 대단위개발 : 계획적인 도시개발과 투기의 방지를 위해서는 공영개발의 지역적 범위를 확대하여 종합적인 시가지의 조성이 가능토록 하여야 한다. 시가지 개발의 일부분만을 공영개발로 하는 경우, 인접한 잔여지가 과다한 개발이익의 혜택을 입게 되어, 투기를 유발할 수도 있다. 또한 공영개발의 실시이유중의 하나는 토지 소유권의 세분화로 인하여 야기된 산발적인 도시 확산과 난개발을 방지하고 계획적인 도시개발을 이룩하기 위한 것이므로 소단위 구역의 개발방법보다는 독립적인 시가지를 형성할 수 있을 정도로 규모를 갖출 필요가 있다. 그러므로 소단위 공영개발은 개발이익의 사회적 환수와 투기방지를 통한 부동산가격의 안정과 효율적 토지이용을 위한 공영개발의 기본목적에 위배될 우려가 있다.

나. 형식적 요건

형식적 요건이란 개발이익의 사회적 환수 및 계획적 도시개발 등 실체적 요건을 만족시키는데 필요한 수단적 요건으로서 크게 다음의 세 가지를 들 수 있다.

1) 토지소유의 공유화 : 공영개발이 세분된 사유권을 통합하여 개발이익의 사유화를 방지하기 위해서는 대상토지를 모두 공유화할 필요가 있다. 그러므로 같은 공공개발이라 하더라도 개인소유권을 기초로 한 토지구획정리사업이나 도시재개발사업은 공영개발사업의 범위에 포함되지 않는다. 토지소유권의 공유화를 위해서는 토지선매제, 토지매입우선권 등을 활용하여 공공의 토지소유를 확대하고 토지임대제를 일반화하여야 한다.

2) 공공기관에 의한 사업경영 : 공영개발의 계획, 집행 및 개발과 공급을 국가나 지방자치단체 또는 기타 공공기관에서 담당하여야 한다. 더욱 공영개발은 개인토지의 수용이나 매수 등 사유권에 대한 제약을 가하는 공권력의 행사를 불가피하게 하므로 공공기관에 의한 사업주관은 필수적인 요건이 된다.

3) 민간수요의 충족 : 공영개발의 본질적인 목적은 민간부문에서 필요한 부동산 수요를 효과적으로 충족시키는 데 있는 것이므로 최종 생산물을 실수요자를 중심으로 공급되어야 한다. 비록 공공기관에서 공유지상에 토지, 주택 또는 도시시설을 개발한다 하더라도 시설물이 이용목적이 공용 또는 공공용인 경우는 공영개발에 포함되지 않는다.

공영개발이란 이처럼 실체적, 형식적 요건을 갖출 것이 요구되기 때문에 개발이익의 사회적 환수와 토지의 계획적이고 효율적 이용을 위하여 중앙 및 지방정부 또는 공공기관이 토지를 매수한 다음에 이를 개발하여 개인 및 민간기업에게 분양 또는 임대하는 개발방식을 뜻한다.

Ⅲ. 유형별 사례와 특징

공영개발은 부동산의 종류와 성격에 따라 토지공영개발, 주택공영개발 및 신시가지 공영개발 등으로 나눌 수 있다.

1. 토지공영개발

토지공영개발은 가장 기초적인 공영개발의 형태이며 부동산 개발 및 공급에 있어 민간부문과 보완적 관계를 유지시킬 수 있는 장점을 지니고 있다. 부동산 가격의 안정이나 공급의 촉진은 저렴한 토지의 확보와 공급이 가장 큰 과제이므로 공공부문에서는 직접 토지를 개발하여 민간부문에 저가로 공급하여 이들로 하여금 주택이나 도시시설을 건설토록 하는 경우가 대부분이다. 개발된 토지는 일반적으로 낮은 가격으로 민간업자에게 임대 또는 분양되기 때문에 민간업자는 반드시 일정율의 저렴한 주택을 건설하거나 가임의 통제를 받게 된다. 영국 및 스웨덴 등 서구에서는 민간업자의 부동산개발비 부담을 경감시키고 개발이익의 사유화를 방지할 목적으로 개발된 토지를 최하 40년에서 최장 99년까지 임대해 주는 공급방법을 택하고 있다.

우리나라의 도시계획법에 의한 일단의 주택지조성사업, 공업용지 조성사업 및 도시개발 예정구역개발사업과 택지개발촉진법 및 산업개발촉진법에 의한 토지의 개발사업도 공영개발의 하나로 볼 수 있다. 그러나 이러한 토지의 공영개발은 개발이익의 사회적 환수나 효율적 토지이용을 통한 계획적인 도시개발이라는 실체적 요건을 갖추지 못하여 큰 성과를 거두지 못하였고 오히려 투기의 유발과 토지 소유자 간의 경제적 이해의 대립 등 문제가 발생하기도 하였다. 특히 개발된 토지를 개인 및 민간부문에 매각함으로서 이들 토지를 대상으로 새로운 투기가 발생하기도 하였다.

토지공영개발이 가장 발달한 나라는 영국, 프랑스, 이탈리아 등 서구제국으로서 영국은 이미 1662년에 챨스Ⅱ세에 의하여 도로확장에 따른 개발이익의 환수 노력이 있었고, 1845년에는 토지관계통합법(Lands Clauses Consolidation Act)의 제정을 게기로 토지의 강제매수권의 발동이 가능하도록 하여 토지의 공공소유와 공영개발의 기틀을 마련하였다.

한편 이탈리아는 1962년 「서민주택용지 취득촉진법」을 제정하여 지방자치단체로 하여금 10년간 그 지방에서 필요한 서민주택용지의 250%까지 선매할 수 있도록 제도화 하였다. 특히 서민주택용지로 지정된 토지는 일체의 민간개발이 금지되며, 지가는 지구지정 2년 전 가격으로 동결되어 공공부문의 저렴한 토지확보가 가능토록 되어 있다. 이들 토지는 지방주택공사에 의하여 공공주택이 건설되거나 민간업자에게 공급하기도 한다. 공영개발에 의하여 토지를 공급받은 민간업자는 주택건설 후 15년간은 지방주택공사와 같은 가격으로 주택을 임대하여야 한다. 프랑스의 경우 ZUP(우선시가지지구), ZAC(정비확정지구), ZAD(장기정비지구) 등 「Time-Zoning」을 실시하여 민간의 난개발을 방지하고 공영개발을 통한 계획적인 도시개발이 가능토록 하고 있다.

John Ratcliffe(1997), Town & Country Planning, Hutchinson of London, Reprinted, p. 255.

이와 같은 서구의 토지공영제가 도입되어 가장 철저히 적용되고 있는 곳이 싱가포르이다. 싱가포르는 도시국가로서 효율적 토지이용이 국가발전의 사활적 요소가 되기 때문에 개발이익의 사유화나 투기가 철저히 배격되고 있다. 이를 위하여 토지의 도시적 이용을 위한 개발과 공급은 모두 국가에서 담당하고 있다. 국가는 공영개발사업을 위해서는 개인의 토지를 수용할 수 있으며 개발된 토지는 기업이나 개인에게 매각하지 아니하고 99년간 임대제로 공급하고 있다. 이와 같이 임대 제를 택하는 이유는 국가의 토지소유를 확대하여 개인들이 토지를 투기대상으로 사용하는 것을 근본적으로 제거하기 위한 것이다.

싱가포르는 현재 전국토의 67%가 국가소유로 되어 있으나 공익사업을 위해 국가의 소유토지를 더욱 확대시키는 데 주력하고 있다. 싱가포르의 토지공영개발제도는 이처럼 토지의 국가소유제, 토지임대제, 그리고 토지수용제를 바탕으로 발전되고 있다. 싱가포르의 토지공영개발 중 가장 일반적인 것은 주택개발청에 의한 「New-town」개발 그리고 도심재개발청에 의한 시가지내 택지공급사업과 해안매립공사를 통한 산업용토지개발사업 등이 있다. 그러나 싱가포르는 토지의 공영개발에 그치지 않고 국가에서 직접주택 및 도시시설을 건설 공급하는 전반적인 공영제를 채택하고 있다. 다만 제한된 범위에서는 개인에게 공영개발 토지를 공급하기도 하나 반드시 임대토록 되어 있다.

대한주택공사(1979), 각국의 주택정책. pp. 127-128.

싱가포르나 서구에서는 토지의 공영개발이 일반화되어 큰 성공을 거두고 있는 것은 무엇보다도 토지가 사회적 자산이라는 국가의식이 형성되어 있고, 오랜 역사를 통하여 개발이익의 사유화가 이루어질 수 없는 종합적인 세제 및 토지소유제 등이 갖추어져 있기 때문이다. 그러므로 성공적인 토지공영개발제도는 토지에 대한 국민의식의 변화와 종합적인 토지제도의 정착이 따르지 않으면 안 된다.

2. 주택공영개발

주택공영개발이란 공공부문에서 개발 공급하는 부동산의 범위가 주택의 건설에까지 미치는 것을 말한다. 주택공영개발은 홍콩이나 싱가포르 등 일부 예외적인 경우를 제외하고는 토지이용의 효율화 및 계획적 도시개발 그리고 개발이익의 사회적 환수를 목적으로 하는 공영개발이라고는 볼 수 없고 다만 저소득층의 보호라는 사회정책 목표를 달성하기 위한 제한적인 수단으로 사용되고 있다.

우리나라의 주택공영개발사업으로는 주택건설촉진법에 의한 지방자치단체 및 주택공사 등이 건설 공급하는 국민주택건설사업이 있다. 그러나 주택공급의 대상에 대한 소득제한이 불분명하고 공급 시에는 임대보다는 분양의 방법을 택하고 있어 저소득층 보호라는 본래의 목적이 제대로 달성되지 못하고 있다. 특히 이들 주택이 시장가격 이하로 분양되는 것을 계기로 투기적 전매의 대상이 되기도 한다. 그러나 오랫동안 공공주택을 공급해온 서구의 여러 나라는 공급의 대상을 저소득층으로 한정하고 있다. 공급의 방법도 임대를 원칙으로 하기 때문에 사회적으로 저소득층을 보호한다는 정책목표의 달성이 가능하다. 공공주택이 투기적 전매의 대상이 되지는 않는다. 주택공영개발은 저소득층을 보호하는 사회정책 적 사업이기 때문에 미국과 같이 토지의 민간개발에 의한 공급을 원칙으로 하는 나라에서도 매우 활발하게 전개하고 있다.

공영주택은 처음에는 모두 정부나 공공기관에서만 건설하였으나 최근에는 민간부문에 저렴한 토지를 공급하거나 금융지원을 제공하여, 건설 공급토록 하고, 임대료만을 통제하는 제도를 병용하고 있다. 특히 미국의 경우, 최근에는 공영주택의 건설대신에 저소득가구에게 임대료보조를 제공하는 정책으로 변화시키고 있다. 공영주택의 건설에는 막대한 재원이 소요되므로 대부분 중앙정부로부터 융자 및 상당한 보조금등을 받고 있으며 민간부문에서는 주택조합, 보험회사 및 시중은행의 장기저당금융을 이용하고 있다.

한편 영국에서는 공영주택 및 공공지원 주택재고가 전체 주택재고의 1/3에 달하기 때문에 임대료 수입은 신규공영주택 건설재원의 1/10을 차지할  만큼 커다란 재원이 되고 있다.

J. S. Fuerst(ed), 91974) Public Housing in Europe & America, Crown Helm London, pp. 23-36.

싱가포르는 주택공영개발의 가장 대표적인 국가로서 주택공급의 95%를 공공부문의 담당하고 있으며, 현재 전인구의 2/3가 주택개발청이 건설한 공공주택에서 거주하고 있다. 이와 같이 건설된 주택의 40%는 저소득층을 위하여 임대제로 공급하며, 중산층 이상의 주택을 분양하는 것을 원칙으로 한다. 공영주택을 중산층 이상에게 분양하는 경우에는 주택자금의 80%정도를 장기융자해 주고 있다. 대부분 필요한 재원은 정부의 재정자금으로 충당하며 건축조합, 보험회사 및 시중은행에서도 자금을 조성하여 공급한다. 특히 중앙연금기금에서는 노동자 소득의 33%를 강제저축(노동자 16.5%, 고용주 16.5%)토록 하여 주택매입 및 융자금 상환자금으로 활용토록 하여 큰 성과를 거두고 있다.

대한주택공사(1979), 전게서, pp. 125-126

(표 1)                       싱가포르의 주택금융

부문	융자기관	대상계층	융 자 조 건
			융자한도	융자기간	이율	차주	비고
공공	국가 주택개발청 주택도심개발공사	임대주택 분양주택 저소득층 중산층	건설자금 〃 80% 80%	60년 10년 5-20년 5-15년	7.75% 6.05 6.25% 9.5%	주택개발청 〃 입주자 입주자
민간	건축조합 보험회사 시중은행	고소득층, 자유업종사자, 경영자	80~90%	10~25년	9.5~10.5	입주자

3. 신시가지공영개발

신시가지 또는 신도시건설을 위한 공영개발방식에는 크게 두 가지가 있다. 첫째는 공공기관이 주택을 포함한 모든 도시시설을 건설하여 실수요자에게 공급하는 방법이 있으며, 둘째, 정부 및 공공기관은 도시건설종합계획을 수립하고 모든 사유지를 매입 개발하여 토지만을 개인 및 민간기업에게 임대 또는 분양하여 그들로 하여금 주택 등 도시시설물을 건설하게 하는 방법이 있다.

이 두 가지 방법 중에서 어떤 것을 택하는가 하는 것은 신도시나 신시가지를 개발하는 지역의 특수한 조건과 국가의 토지 및 주택 또는 도시개발정책의 특성에 따라 결정된다.

우리나라에서는 산업기지개발촉진법, 주택건설촉진법 및 도시계획법에 의한 도시개발예정구역개발사업 등을 통하여 신도시 또는 신시가지를 공영개발토록 하고 있다. 창원, 반월, 구미 등 신 공업도시는 산업기지개발촉진법에 의하여 개발되었고, 과천은 주택건설촉진법에 따라 건설되었으며, 서울의 목동 신시가지 조성은 주택개발촉진법에 의거하여 공영개발이 추진중에 있다. 신공업도시의 개발은 그 목적이 주로 산업기반 제공을 위한 도시조성에 있기 때문에 가장 큰 관심은 지가 앙등, 개발이익의 사유화, 투기의 방지보다는 새로운 산업의 유치에 치중하였다. 그러므로 개발의 방식은 구역 내 토지를 전매 매수한 후 공공시설을 포함한 토지개발만을 공공기관이 담당하고 주택, 상가, 사무실, 산업시설 등은 민간부문에서 건설토록 하고 있다.

그러나 투기의 소지가 높고 쾌적하고 계획적인 도시개발이 요구되는 과천 및 목동신시가지개발의 경우에는 공공기관이 대부분 주택, 상가, 사무실 등을 건설하여 개인 및 민간기업 등 실수요자에게 공급하고 있다. 과천의 경우는 주택 및 상업시설의 공급을 분양, 즉 매각방법을 택하였기 때문에 부동산 가격의 안정이나 개발이익의 사유화 방지라는 공영개발의 기본목적이 달성되지 못하였다는 평가를 받고 있다.

외국에서의 신시가지 및 도시개발은 미국을 제외하고는 대부분이 공영개발로 건설된다. 이중에서 가장 대표적인 국가가 영국이다. 영국은 산업혁명이후 도시인구가 급격히 증가하였고, 그중에서도 맨체스터, 버밍햄 등 주요공업도시와 런던 등의 인구집중이 극심하였다. 런던은 이미 1801년에 인구가 100만을 초과하였고, 19세기말인 1881년에는 400만, 1939년에는 800만 명에 달하는 거대도시를 형성하였다. 영국의 신도시건설은 1898년 Ebenezer Howard에 의한 전원도시 론을 비롯하여 1920년대의 G. R. Taylor(1915), R. Unwin(1922), A. Rading(1924) 등에 의한 위성도시 개발론을 배경으로 발전하여 왔다.

그러나 그 후 제 1, 2차 세계대전 등의 정치, 사회적 변동으로 신도시 건설은 실현되지 못하다가 1946년 신도시법(New Town Acts)의 제정에 따라 신도시 건설이 본격화되었다. 1947년부터 1950년까지를 이러한 신도시건설의 제1단계로 보고 있으며, 이 기간에 런던 주변에 Basidon, Harlow 및 Stevenage 등 8개 지역을 비롯하여 14개 지역이 신도시로 지정되어 그중 일부는 건설이 착수되었고, 현재는 약 32개의 신도시가 건설되었다. 이들 신도시건설의 목적은 대도시의 인구집중을 억제하고 근린주구개념에 입각한 쾌적한 소규모 도시를 개발하는 것이었다. 그러므로 개별 신도시는 자체적 산업기반을 가진 자족도시로 건설되며 직주근접과 개방된 교외지역이 인접된 도시환경을 갖추고 있다.

(표 2)              신도시개발비교 : 영국과 미국

활동의 유형	개발주체의 유형
	영국	미국
발의(혹은 주도) 입지선정 및 확보 재원조달 계 획 시 공 입주자선정 초기관리 계속관리	중앙정부 〃 〃 〃 〃 〃 중앙정부와 지방정부 중앙정부	개인회사 〃 〃 〃 〃 해당없음 개인회사 〃

주 : 중앙정부는 신도시개발공사(New Town Development corporation)을 통하여              개발을 추진함. 자료: 국토개발연구원(1982), 신도시개발전략에 관한연구 p.313.

영국의 신도시개발은 원칙적으로 공공부문에서 토지는 물론 주택 등 도시의 제반시설물까지 건설하여 공급하도록 되어 있다. 한편 상업지향적인 민간개발업자를 통하여 신도시를 개발하는 미국의 경험에 영향을 받아 영국에서는 최근 일부신도시를 민간재원 또는 공공과 민간이 합작으로 건설하는 경향이 많아지고 있다. 민간재원이 동원된 가장 대표적인 신도시로 Letchworth와 Welwyn Garden City가 있다. 영국의 신도시공영개발 방식을 살펴보면 신도시계획 지구가 지정되면 신도시를 건설하고 관리할 신도시개발공사(Development Corporation)가 설립되며, 신도시건설에 필요한 모든 재원은 중앙정부(재무성)에서 공급한다. 신도시건설이 완료되면 새로운 신도시위원회가 지방행정기관으로 설립되어 모든 관리와 행정업무를 담당한다. 일반적으로 신도시위원회는 신도시개발공사의 요원들로 구성 된다.

John Rateliffe, Op, Cit., pp. 42-55.

일본의 경우, 신도시개발은 개발형태와 개발방식이 영국의 신도시를 모방한 공영개발 방식을 취하고 있으나 신도시개발의 목적이 대도시의 주택공급에만 치중하여 1960년대 이후 건설된 신도시는 자족적인 경제기반이 없는 침상도시(Bed-Town)로 전락하여 교통량의 발생, 통근거리의 연장 등 문제점을 유발하고 있다.

(표 3)                  일본의 New Town 건설사례

구분	천리	천북	다마	성전	항북	천엽
소재지	대판부 취전시 풍중시	대판부 계시	동경도팔왕 자시,정전시, 다마시	천엽 성전시	신내시 횡빈시	천엽항교시
사업주체	대판부	대판부	동경도 주택공급공사 일본주택공단	천엽	일본주택 공사	천엽
사업방식	일단의 주택지 경영 신주택시가지 개발사업	신주택시가 지개발사업	신주택시가 지개발사업	신주택시가 지개발사업	토지구획정리사업	신주택시가 지개발사업
사업년도	1961~1969	1966~1974	1966~1975	1968~1973	1969~1977	1969~1976
계획면적	1,500㏊	1,520㏊	2,144㏊	487㏊	1,324㏊	2,913㏊
계획인구	150,000인	188,000인	310,300인	60,000인	220,000인	340,000인
인구밀도	130인/㏊	120인/㏊	150인/㏊	120인/㏊	170인/㏊	120인/㏊
근린주거수	12주구	17주구	23주구	6주구	25주구	42주구

자료 : 국토개발연구원(1982), 전게서, p.255.

싱가포르는 신도시건설 사업에서도 공영개발이 철저히 지켜지는 대표적인 국가의 하나이다. 도시국가인 싱가포르에서는 인구과밀을 방지하고 점차 증대하는 도시개발수요를 충족시키기 위하여 신도시개발을 적극 추진하고 있다. 신시가지 개발사업은 “주택청”에서 주관, 시행하고 있다. 대부분 신도시는 10~20만정도의 인구 규모를 목표로 하고 있다. 신도시는 단순한 「Bed-Town」이 되지 않게 하기 위하여 주택뿐만 아니라 경공업단지도 함께 조성하고 있다. 신도시의 개발방식은 토지국유제와 임대제에 입각하여 공공부문에서 모든 시설을 실수요자에게 공급하고 있다.

대한주택공사(1979), 전게서 p. 128.

(표 4)            싱가포르의 New Town 개발현황

구분	위성도시수(개)	주택수(천호)	인구수(천명)	비고
총계획 완 공 건설중	11 3 8	381 78 303	1,967 410 1,557	전인구의 85% 〃 18% 〃 67%

자료 : 대한주택공사(1979), 각국의 주택정책개요, p. 128.

Ⅳ. 공영개발 도입의 문제점 검토

공영개발제도의 본격적인 도입은 우리 사회의 여러 분야에 파급효과를 유발하게 될 것이 예상된다. 그러나 공영개발제도의 도입은 만성적인 투기의 방지, 부동산 공급부족의 해소 등 긍정적인 효과도 낳게 될 것으로 기대된다. 본 절에서는 공영개발의 도입으로 예상되는 효과를 살펴보고 공영개발의 도입에 따른 문제점을 다루고자 한다.

1. 도입의 파급효과

개발이익의 사회적 환수가 보장되고 효율적인 토지이용과 계획적인 도시개발을 이룰 수 있는 본격적인 공영개발제도가 일관성 있게 추진되는 경우, 개발이익의 배분, 부동산 시장의 수요 및 공급의 행태, 도시개발 등에 적지 않은 충격과 변화를 주게 될 것이 예상된다.

공영개발사업에서는 모든 개발이익이 공공기관에 귀속되어 대부분 저소득층을 위한 주택건설 등에 사용되기 때문에 지금까지 자신의 노력과 관계없이 발생한 개발이익을 부당하게 사유화하는 것이 허락되지 않는다. 개발이익의 사유화가 허용되지 않는 공영개발이 전반적으로 확대된다면 토지 등 부동산에 대한 투기의 기대심리를 크게 억제시킬 수 있다. 지금까지 토지가격의 앙등은 수급 상 불균형 보다는 투기적 요인에 의한 가수요와 개발투자의 기피에 큰 원인이 있다. 따라서 공영개발제도의 본격적인 도입은 토지 및 주택 등 부동산 가격 안정과 공급의 원활화에 기여하게 될 것이다. 이밖에도 공영개발은 대량의 주택과 토지를 공급함으로써 대도시의 주택난을 해소하게 되며 계획적인 개발로 인한 도시의 질적 수준의 향상과 도시공간구조의 개편 등에도 효과가 예상된다.

2. 문제점 및 개선방향

공영개발의 문제점은 크게 두 가지 측면에서 살펴볼 수 있다. 하나는 공권력의 행사와 사유권의 충돌 및 사회적 형평 등 본질적인 문제이고 다른 하나는 공영개발의 시행방법에 따른 제도적인 문제라고 볼 수 있다. 이와 같은 문제점의 개선방향을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 사유권에 대한 가해가 불가피하다. 공영개발은 본질적으로 개인의 소유권과 개발권을 공공부문이 취득하는 것을 전제로 하기 때문에 토지 등 부동산에 대한 개인 재산권의 침해가 뒤따른다. 그러므로 어떠한 경우에도 공권력에 의한 개인의 재산권 침해는 최소화되어야 하며 불가피할 경우에는 공권력의 행사를 정당화할 수 있는 명백한 공공목적을 갖추어야 한다. 따라서 단순히 정부나 공공기관의 재정적인 문제를 해소하기 위하여 뚜렷한 공공목적과 실행수단을 갖추지 못한 공영개발사업은 정당성을 갖추지 못한 것으로 간주될 수 있다. 아울러 사유권에 대한 가해를 최소화하기 위해서는 정부나 공공기관에서 사전에 국공유지를 되도록 많이 확보하고 있어야 하며, 국공유지 확보시에는 수용이나 강제매수보다는 시가에 의한 매수를 원칙으로 하여야 할 것이다. 그러나 무엇보다도 중요한 것은 토지란 사회적 자원이며, 그 가치자체가 사회적으로 창출되는 것이라는 국민의식이 확립되어야 하고, 한 개인의 손해가 다른 개인의 이득을 초래하는 현상을 제도적으로 봉쇄할 수 있는 조치가 따라야 할 것이다.

둘째, 공영개발대상 토지소유자와 일반토지소유자간의 형평성이 문제될 수 있다. 일반적으로 타 지역의 토지소유자들은 개발이익을 사유화할 수 있어 경제적 이익을 얻고 있는데 반하여 공영개발 대상 토지소유주만이 그와 같은 이익을 배제하는 것은 사회적 형평원리에 어긋난다. 특히 공영개발사업의 인접지역은 공영개발지역 토지소유자들의 개인적인 손해위에 추진되는 개발사업의 이익을 가장 많이 받기 때문에 이들 상호간의 형평문제는 매우 심각할 수도 있다. 이와 같이 공영개발사업으로 야기되는 사회적 형평성의 문제를 해결하기 위하여 단기적으로는 토지를 공공부문에 매각한 토지소유자에게 새로이 개발되는 부동산의 우선공급권을 주거나 개발이익을 감안한 시가보상 등 직접적인 조치가 있어야 할 것이며, 장기적으로는 모든 토지의 개발이익을 환수할 수 있는 조세 및 토지정책이 함께 추진되어야 할 것이다. 공영개발이 인근 지역에 개발이익을 발생시켜 투기 및 사회적 불공평을 초래할 우려가 있다. 이 같은 문제점 해소를 위해서는 공영개발사업의 범위를 확대하여 대규모화 시킬 필요가 있다. 주변지역은 「Time-Zoning」으로 묶어 투기확산을 막고 추후의 공영개발에 대비할 필요가 있다.

셋째, 공영개발사업에서 주택가격 안정을 위하여 시장가격 이하로 분양하는 경우, 오히려 불노소득을 추구하는 주택투기 촉발이 우려된다. 현재 채권입찰제 등에 의한 가격안정을 시도하고 있으나, 큰 효과를 기대하기 어렵다. 공영개발의 토착화를 위해서는 주택 가치를 소유에서 이용으로 변화시키고, 부동산의 소유권 분양보다는 임대분양을 채택할 필요가 있다. 특히 토지는 계속 공유화하는 방법을 강구해야 한다.

넷째, 토지의 개인 소유자와 공영개발주체간의 마찰로 인한 사회문제, 사업추진의 지연문제 등이 발생할 우려가 있다. 현재와 같이 토지의 사유제도와 개발이익의 사유화가 일반적으로 허용된다면 공영개발은 대상 토지소유주에게만 부당한 피해를 주게 된다.

따라서 장기적으로는 토지의 소유와 개발권의 공유화가 일반화되어야 한다. 그러나 이와 같은 사회적 제도를 갖추는 데는 시간이 오래 걸리는 국민들의 의식구조 변화가 필요함으로  단기적으로 충분한 시장가격을 반영한 매수와 개발부동산의 우선 임대 및 분양 권 등 부여 등 다양한 보상제도 마련이 필요하이다. 이러한 제도는 공영개발에 따른 사회적 불공평 해소라는 차원에서도 반드시 이루어져야 한다. 공영개발의 초기단계에 있는 우리나라에서의 경우 개발이익을 공공부문에서만 독점하려고 해서는 안 된다. 지금까지 토지소유자와의 마찰은 일반적 토지제도와 관행을 무시하고 특정토지소유자의 희생만을 강요한 과정에서 발생했다고 판단된다.

또 다른 공영개발 도입 및 추진에 따른 문제점으로는 공영개발의 시행절차에 관한 법적제도가 통일되어 있지 못하고 미비점이 많다는 점이다. 제도의 미비는 사업수행을 어렵게 하고 많은 사회비용을 유발한다. 뿐만 아니라 공영개발로 얻어지는 개발이익의 사용에도 신중한 검토가 필요하다. 공영개발 사업으로 회수되는 개발이익은 단순히 공공자금으로 사용하기 보다는 저소득층 주택 및 토지공급 등 사회정책 목표실현을 위해 사용되도록 하는 제도적 보완도 필요하다.